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从新公共管理到新公共服务的概念逻辑及实践

来源:硕士论文网
  

  摘要:新公共管理理论是自2O世纪70年代末以来深刻影响西方政府改革的重要理论,新公共服务理论试图在承认新公共管理理论对于改进当代公共管理实践所具有的重要价值并摒弃其固有缺陷的基础上,建立一种更加关注民主价值和公共利益、更加适合于现代公民社会发展和公共管理实践需要的新的理论选择。
  关键词:西方公共行政理论;新公共管理;新公共服务
  董茂林
  一、新公共管理理论和新公共服务理论的产生
  2O世纪70年代末以来,西方各国为迎接知识经济、信息技术的飞速发展以及全球化浪潮及国际竞争加剧所带来的挑战,在现实政治、经济、社会等多重压力下,针对传统官僚制行政模式的弊端,掀起了轰轰烈烈的行政改革浪潮。这场以 新公共管理”为旗帜的行政改革,通过在公共部门中引进市场化的竞争机制以及私营部门的管理理念和方法,力图以此来“重塑政府”,目标是塑造一个更具服务效率和品质的“企业家”型政府。
  但是,自新公共管理理论诞生之日起,对它的质疑和批评也从未停止过。张成福深刻地指出:“公共行政绝非简单的工具理性的效率价值的追求问题,其更为重要的使命在于肩负起民主政治价值执行者与捍卫者的角色,重建公共行政和全社会的道德新秩序。对民主、法制、公平、正义、自由、公共利益、社会责任等基本价值的回应和关照,体现了公共行政的本质所在。离开这些基本价值的判断和引导,公共管理将会成为缺乏灵魂的盲动,甚至可能成为暴政的工具。”以此反观新公共管理,其目标是要塑造一个低成本的、分权的、更有效率、更有服务品质的企业化政府。但“一个低成本的、高效率的、服务型的政府,没有搞清楚为谁服务,如何公平的分配,怎样将责任程序化地贯彻到底,那它成本再低、效率再高、服务再好,也并不意味着它完成了公共使命,实现了公共利益。因为它有可能是低成本、高效率而服务于社会中的一少部分人,而不是服务于所有享有平等公正权力的个人。”对新公共管理理性反思使人们重新审视公共行政的基本价值。因此当今西方国家的政府改革实际上走的是一条对新公共管理的反思和自我修正的道路。部分国家在实践中推行的“授权给公民、扩大参与、强调社区作用等措施虽然依然打着‘新公共管理’的标签,已经触及了民主治理的内容。”新公共服务理论的出现正是对这一背景的现实回应,其影响日益广泛。
  二.新公共管理理论
  新公共管理提倡者认为私人部门在管理方式以及管理效率等方面远胜于公共部门,因此,私营部门中一部分管理方法如绩效管理、战略管理、全面质量管理、目标管理、灵活且具有弹性的组织模式、顾客至上、结果控制等都被纷纷引入到公共部门管理。新公共管理的这些特征在奥斯本和盖布勒的《重塑政府——企业家精神如何改革着公营部门》一书中集中地体现为“企业家政府理论”,其中指出:“我们说到公共机构的企业家,指的是不断汲取私营部门的新的经验和做法来运用资源,从而提高公共部门效率或效能的人。”“企业家政府”的十大基本原则:(1)起催化作用的政府:掌舵而不是划桨;(2)社区拥有的政府:授权而不是服务;(3)竞争性政府:把竞争机制注入到提供服务中去;(4)有使命感的政府:改变照章办事的组织;(5)讲究效果的政府:按效果而不是按投入拨款;(6)受顾客驱使的政府:满足顾客的需要,不是官僚政治的需要;(7)有事业心的政府:有收益而不浪费;(8)有预见的政府:预防而不是治疗;(9)分权的政府:从等级制到参与和协作;(10)以市场为导向的政府:通过市场力量进行变革。
  三 新公共服务理论
  基于对“新公共管理”的总结与反思,美国的罗伯特.v·登哈特和珍妮特·V·登哈特提出了一种全新的管理模式和管理理念——新公共服务理论。登哈特夫妇指出:“所谓新公共服务,指的是关于公共行政在以公民为中心的治理系统中所扮演的角色的一套理念。”“新公共服务”理论强调公共管理的本质是服务,政府或公务员的任务是帮公民明确表达并实现其公共利益。新公共服务理论推崇公共服务精神,旨在提升公共服务的价值,重视公民社会与公民身份,重视政府与社区、公民之间的对话沟通与合作共治。
  新公共服务理论的基本内涵:(1)政府应是服务而非掌舵。政府趋向于协助公民表达并实现共享的公共利益。(2)追求公共利益,公共利益是主要目标而非副产品。(3)战略的思考,民主的行动。即符合公共需要的政策和计划,通过集体努力和协作的过程,能够最有效地贯彻和执行。(4)超越企业家身份,重视公民身份,服务于公民。(5)责任并不是单一的。即公务员不应仅仅关注市场,亦应关注宪法和法令,关注社会价值观和公民利益。(6)重视人而不只重视生产率。(7)超越企业家身份,重视公民权和公共服务。公务员和公民都致力于为社会作出贡献,那么公共利益就会更好的实现。
  四、新公共服务对新公共管理的建设性批判与超越
  新公共服务理论对新公共管理的理性反思与建设性批判主要集中于以下几方面:
  (一)新公共管理改革倡导企业文化和商业价值观,明确提出作为政府施政目标所追求的“3E”指标,即经济(Economy)、效率(Efficiency)和效能(Effectiveness),以商业价值的“成本一收益”观念和盈亏底线作为衡量和评判政府公共部门的主要业绩标准。其忽略了对道德环境和民主价值的关注,会对公共行政民主价值和人们对民主道德的认同造成影响和冲击。
  相比之下,新公共服务则是一个更为包容的理论体系。在新公共服务的价值体系内,不仅新公共管理所倡导和追求的效率价值亦得到了尊重和肯定,而且公平、正义、代表性、参与等宪政民主价值得到了复兴。新公共服务主张在工具理性的效率目标之外加入更多的价值参考,体现了一种试图消弭和整合效率价值和民主价值之间冲突和张力的努力和尝试。
  (二)新公共管理主张将政府角色定位为“掌舵”而非“划桨”,即政府应尽可能地以委托、承包、代理等市场化的制度安排,将公共服务责任转给私营部门。新公共服务理论试图改变这种政府单独“掌舵”的局面,指出公民才是真正的主人。主张在当今日益复杂和利益多元的社会中,政府只是公共事务中众多参与者之一,其角色应由控制者转变为服务者。“对公民和杜区团体之间的利益进行协商和协调。进而创建共同的价值观。”
  (三)新公共服务对新公共管理所倡导的“顾客导向”提出了质疑。顾客寻求的是狭隘的自我利益的解答,而公民所关注的是与己相关但又超越私利的公共利益。因此,从经济学的视角来看待公共服务供给,将政府与公众的关系简单地类比为市场上店主与顾客的关系是不恰当的,因为这一观点忽视了公私部门差别及公共服务供给的复杂性,并且由于“公民”这一概念本身的民主特质,由“公民”到“顾客”的角色转换,有可能会因忽视公民的政治地位和法律权利导致公民身份的降低。新公共服务强调在政府与民众的关系中,尊重公民权利,扩大公民参与,强调要为公民服务,而不仅仅是为顾客服务。
  参考文献:
  [1]张成福,党秀云.公共管理学[M].北京:中国人民大学出版社,2001.
  [2]刘霞.公共管理学科前言与发展趋势[J].公共行政,2004.
  [3]郁建兴,昊国骅.超越新公共管理——基于政治层面的思考[J].公共行政,2004.
  [4][美]戴维·奥斯本,特德·盖布勒.改革政府:企业家精神如何改革公共部门[M].上海:上海译文出版社,1996.
  [5][美]珍妮特·V·登哈特,罗伯特·B·登哈特.新公共服务:服务而不是掌舵[M].北京:中国人民大学出版社,2004.
  [6][美]罗伯特·B·登哈特.公共组织理论(第三版)[M].北京:中国人民大学出版社, 2003.

  


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