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探讨行政法上的诚信原则

来源:硕士论文网
  

  摘要:诚实信用原则起源于罗马法的契约理论,是一种人和人交往的行为规范和道德准则,其最早体现于传统民法,但不影响其在行政法中的借鉴和运用,并发挥其特有的平衡公私权益的作用。诚实信用原则在行政活动中有着多种多样的体现方式。行政合同、行政指导便是其中的典型。
  关键词:诚实信用 信赖保护 基本原则 行政活动
  王一淇
  一、诚实信用原则的起源及其在行政法领域的导入
  (一)诚实信用原则的起源
  诚实信用最早起源于罗马法,主要适用于两个方面:一为物权法,表现为诚信买受人,此为主观意义上的诚信,意指内心真诚善意,不怀有害人之意。二为诉讼法,表现为诚信诉讼,是一种客观意义上的诚信,讲求外部行为表现要讲求信用。后经传播,在各国法上均有表现,只是形式不同,在德国表现为“Treuund Glauben”,即诚实和信用;英美法中用“goodfaith”来表示,而在日本则表现为“信义诚实”,后由我国从日语意义直译过来变为诚实信用。
  诚实信用原则经由一种普遍的道德准则发展为现代民法的“帝王条款”,经历了由古罗马、中世纪漫长的发展过程,直至制定民法典之风盛行的19世纪,诚信原则得以在法典中得到明文规定,即使在不注重原则研究的英美法系国家也有相关的判例出现,例如“允诺禁反言”。等原则的出现,昭示着诚实信用原则开始逐渐确立其在法律领域的地位。
  (二)诚实信用原则在行政法中的导入
  诚实信用原则作为民法领域的基本原则已经无需争辩,但其是否可以被公法所借鉴使用则引起了不小的争议。从德国学者迈耶的角度来看,公私法之间有着严格的界限,不可逾越,各种有调整各种领域的基本原则,相互之间不能借鉴,因为私法是任意性规范为主的法律,公法则以强制性规范为主,不能将私法的任意性掺杂入公法中,否则会破坏公法长期以来的严肃性。而肯定的可将诚实信用引入公法的学者则持三种不同的观点:第一种为私法类推适用说,如日本学者盐野宏认为:“信赖诚实原的原则,是将在私人问使用的法原理适用于行政法关系的情况。”。第二种为一般法律思想说,认为诚信原则乃一般法律思想,为公私法所共有,只不过在私法领域先发现而已。第三种为法之本质说,该说认为只要被法的基本价值所承认的原则就能运用于法的各个领域,不被承认的原则便在各领域都不适用。
  二、诚实信用原则在行政活动中的适用
  (一)抽象行政行为
  1.抽象行政行为概述
  抽象行政行为具有以下几个特征:抽象行政行为的对象是不特定的;抽象行政行为是可以反复适用的;该行为一旦做出即发生法律效力:该行为是向后发生效力的行为。诚实信用原则在抽象行政行为中主要反映在“法不溯及既往”上,这一点在许多国家的立法中均能看到相似规定。
  2.相关立法例
  美国1787年宪法规定:追溯既往的法律不得通过,《法国民法典》规定:法律仅仅适用于未来,没有溯及力。在我国其也在法律的不同部门中得以适用,例如典型的刑法中从绝对不溯及既往到有条件的溯及既往,即在适用法律时坚持“从旧兼从轻”,一般情况下新法不溯及既往,只有在新法对犯罪人更有利的时候才有溯及力。而在我国《立法法》亦规定:法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往,但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。而该原则在行政法上也有所体现,特别是在抽象行政行为中,行政主体应做到如下几点:首先,行政主体在制定剥夺或者限制公民权利的行政法规、规章时,应参照刑法中的“从旧兼从轻”原则处理,若行为发生时的法规规章处罚较重,而新法较轻,则适用新法,反之则适用旧法。其次,为公民设定或增加权利的行政法律法规规章,可以溯及既往。最后,为公民设置程序上的权利的行政法规、规章,不溯及既往。
  (二)具体行政行为
  具体行政行为有以下几个特点:具体行政行为是行政机关实施的行为,其他组织在一定条件下也是行政行为的实施主体;具体行政行为是行使行政权力所为的单方行为,行政机关作出决定,相对人负有履行义务:针对的是特定的公民、法人及其他组织。诚实信用原则主要在以下行政行为中得以体现:
  1.行政许可
  我国《行政许可法》第8条规定:公民、法人、或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护,行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止,或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的,为了公共利益的需要,行政机关可以依法变更或者撤销已经生效的行政许可。由此给公民、法人、其他组织造成财产损失的,行政机关应当依法给予补偿。可以看出,行政许可不可以轻易撤销,除非有法定情形。于此同时,行政许可属于授益行政行为,故而对其的变更需要更规范的程序进行约束,以保障公众的权益。另外,还应该注意到“公共利益”这一用语的表述,由于立法者考虑到现实情况复杂多变,便赋予行政执法者以自由裁量权。但是正是因为公共利益内涵的模糊性,也使执法者有了滥用公共利益进行所谓的“自由裁量”的依据,故而在适用此条规定时,必不可少的便是对撤销与否所造成的公益与私益的损害进行比较,若对撤销行政许可会对私益造成较大损害,则考虑维持。
  2.行政处罚
  关于诚信原则在行政处罚中的体现,主要在行政程序方面,即行政机关对行政处罚相对人关于救济方式等的告知。因为在行政处罚过程中,行政主体与相对人主体地位差距的悬殊,行政处罚具有单方性,且行政程序较为封闭,较少引入当事人的积极参与,此时相对人在对自己权益的保护上处于弱势地位,应制定相关制度对此弱势地位予以补救。另外,因为行政处罚的专业性,大部分民众无法知晓相关的知识,这会导致对其利益保护的不利。此时为了体现政府的真诚,且为了平衡双方的地位,故而应在行政处罚程序中履行好对相对人的告示行为。
  依我国《行政处罚法》、《行政诉讼法》等相关法律中规定,在对相对人进行行政处罚后,要告知相对人可以采取的救济手段,例如对处罚不服可以提起行政复议或者行政诉讼、告知相对人对处罚拥有申辩的权利等。如果行政机关工作人员未对此进行告知,相关法律也对公民利益保护给予了一定的便宜,如规定未告知诉权或者起诉期限的,相对人的起诉期限从知道或者应当知道诉权或者起诉期限起算,但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过两年。
  3.行政合同
  (1)行政合同概述。行政合同一词也来源于民法中的合同,但是多数民法学者都对此不以为然,根本没有将行政合同视为合同。这是因为过多地关注行政合同主体的不平等性而得出的结论。其实行政合同也符合合同的要件,只是在具体操作过程中有一些不同于民事合同的地方,例如行政机关享有合同的单方解除权,这是由于行政机关负有管理国家这一特殊的职责决定的,是出于公共利益的考量。
  (2)诚信原则在规范行政合同中的作用。首先,诚信原则要求双方信守合同约定。合同的特征之一就是合同双方的权利义务是同一的(特殊合同如单务合同除外),每一方主体在享有权利的时候必然要履行相应的义务。故而信守合同约定,积极履行合同,兑现承诺便是诚实信用原则对行政合同双方作出的要求,尤其是行政主体更应该照此要求行事。
  其次,诚信原则对附随义务的履行也做了要求。附随义务也是来自于民法的规定,是指非合同约定的,但对于合同的促成、成立、生效和实现,或平衡双方当事人权益有着重要意义、不可或缺的义务的集合。因此,合同双方主体应当为对方提供真实准确有效的信息,便于合同的达成和履行,不可欺瞒。除此之外,行政合同中的附随义务还包括合同缔结前诚信责任、说明情况的义务、相互帮助的义务等。
  最后,诚信原则构成了对行政机关特权的限制。由行政合同的行政性所决定,行政机关必然享有合同的监督权、单方解除权、解释权等优益权利,但这并不等于这些权利可以滥用,行政机关仍然需要受到一定的束缚。比如有人认为要对政府权利进行限制,政府即使出于公共利益的需要可以单方变更或者解除合同,但为了维持双方当事人的利益平衡,也为了使将来的行政合同能够顺利缔结,对相对人由此增加的负担,可以请求行政主体予以补偿。
  4.行政指导
  行政指导是指行政机关在其职能、职责或管辖事务范围内,为适应复杂多变的经济和社会管理需要,适时灵活地采取符合法律精神、原则 规则或政策的指导、劝告、建议等不具有国家强制力的方法,谋求相对人同意或协力,以有效地实现一定行政目的之行为。美国在其关于支持科技发展的相关立法中即有此类规定,例如规定联邦政府所采取的政策应鼓励采用科学技术,以有利于使用原料、能源和所拨给的资金,保护环境,提高产品的性能。而法国作为农业大国,为了扭转二战后农业落后的局面,通过制定农业政策和农业立法,使农业得到了很大发展。如在法律中规定采取限制农村合并的规定,以促进土地面积的扩大,实现规模效益。
  行政指导的一大特点在于其具有非强制性,“行政指导是非权力手段,因而胁迫当事人同意服从的行政指导是不能允许的”相对人既可以遵循指导也可以不遵循指导,行政主体不能干预相对人的意志,迫使其接受行政指导,这是不真挚不诚恳的表现,不符合诚实信用原则的要求。若行政机关企图以非自愿的方法逼迫相对人接受,由此损害相对人利益的,便应给予赔偿。另外,对于政府随意改变指导,侵犯相对人合理信赖时,是否该对政府的此种行为进行规制,还值得探讨。

  


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